Enam dimensi analisis dan evaluasi peraturan perundang-undangan, sebagaimana yang tercantum di Dalam Pedoman Analisis Dan Evaluasi Hukum Nomor PHN-01.HN.01.03 Tahun 2019 Badan Pembinaan Hukum Nasional.
1. DIMENSI PANCASILA.
Dimensi yang pertama yaitu dimensi Pancasila. Analisis pada Dimensi Pancasila merupakan analisis yang bertujuan melakukan penilaian sejauh mana suatu peraturan perundang-undangan menginternalisasikan nilai- nilai yang terkandung dalam sila-sila dalam Pancasila. Internalisasi nilai-nilai dari sila-sila dalam Pancaila dalam masing-masing norma yang terkandung dalam suatu peraturan perundang-undangan adalah landasan bagi pelaksanaan analisis dan evaluasi hukum terhadap suatu peraturan perundang-undangan. Nilai-nilai Pancasila ini terjabarkan dalam asas-asas umum materi muatan peraturan perundang-undangan, yang dalam pedoman ini dipakai sebagai variabel penilaian pada Dimensi Pancasila. Adapun nilai-nilai masing-masing sila dari Pancasila tersebut adalah sebagai berikut:
1) Sila Ketuhanan Yang Maha Esa:
- Hanya mengakui keberadaan pemeluk agama (percaya dan takwa kepada Tuhan YME) atau penganut kepercayaan, tidak mengakui penganut atheis;
- Adanya jaminan penghormatan bagi kepentingan masing-masing pemeluk agama dan penganut kepercayaan;
- Adanya jaminan tidak ada pemaksanaan atas suatuagama atau kepercayaan;
- Mengedepankan prinsip kebenaran, keadilan, kebaikan,kejujuran, persaudaraan, kesucian, keindahan (tidak ditemukan kandungan nilai yang menegaskan prinsip-prinsip tersebut).
2) Sila Kemanusiaan yang adil dan beradab:
- Adanya pengakuan persamaan derajat, hak dan kewajiban sesama warga Negara (tidak ditemukan kandungan nilai yang menegaskan persamaan derajat, hak dan kewajiban sesama warga Negara);
- Adanya jaminan terhadap pemajuan HAM (tidak ditemukan kandungan nilai yang menegasikanpemajuan HAM);
- Adanya jaminan terhadap pemajuan sikap tenggang rasa (tidak ditemukan kandungan nilai yang menegasikan sikap tenggang rasa);
- Adanya jaminan terhadap pemajuan saling menghormati dan kerjasama dengan bangsa lain (tidak ditemukan kandungan nilai yang menegasikan saling menghormati dan kerjasama dengan bangsa lain)
3) Sila Persatuan Indonesia:
- Adanya jaminan penempatan persatuan, kesatuan,keselamatan bangsa dan Negara di atas kepentinganpribadi dan golongan;
- Terkandung nilai yang mengembangkan rasa cinta tanahair dan bangsa (tidak ditemukan kandungan nilai yangmenegasikan rasa cinta tanah air dan bangsa);
- Terkandung semangat dalam rangka memeliharaketertiban dunia yang berdasarkan kemerdekaan,perdamaian abadi dan keadilan sosial;
- Terkandung nilai persatuan Indonesia dan Bhineka Tunggal Ika.
4) Sila Kerakyatan yang dipimpin oleh hikmat kebijaksanaan dalam permusyawaratan/perwakilan:
- Mengandung keseimbangan antara hak dan kewajiban;
- Mengandung nilai yang mengutamakan musyawarah dalam mengambil keputusan, untuk hal yang menyangkut kehidupan bersama;
- Mengandung nilai yang mewajibkan tanggung jawab atas keputusan/hasil musyawarah;
- Mengandung nilai yang mewajibkan tanggung jawab dalam pelaksanaan tugas dan jabatan.
5) Sila keadilan sosial bagi seluruh Rakyat Indonesia:
- Mengandung nilai yang memajukan usaha bersama dan semangat saling menolong;
- Tidak mengandung nilai yang berimplikasi pada pelegalan kegiatan yang bersifat pemerasan terhadap orang lain;
- Mengandung nilai yang mengedepankan sikap seimbang, (tidak berlebihan) terhadap harta yang dimiliki;
- Tidak mengandung nilai yang dapat melegalkan penggunaan hak milik untuk hal-hal yang bertentangan dengan kepentingan umum/kepentingan bersama.
Sedangkan variabel penilaian pemenuhan nilai-nilai Pancasila yang akan dipakai dalam pedoman ini adalah:
a) Pengayoman
Setiap materi muatan peraturan perundang-undangan harus berfungsi memberikan perlindungan untuk menciptakan ketentraman masyarakat.
b) Kemanusiaan
Setiap materi muatan peraturan perundang-undangan harus mencerminkan pelindungan dan penghormatan hak asasi manusia serta harkat dan martabat setiap warga negara dan penduduk Indonesia secara proporsional.
c) Kebangsaan
Setiap materi muatan peraturan perundang-undangan arus mencerminkan sifat dan watak bangsa Indonesia yang majemuk dengan tetap menjaga prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia.
d) Kekeluargaan
Setiap materi muatan peraturan perundang-undangan harus mencerminkan musyawarah untuk mencapai mufakat dalam setiap pengambilan keputusan.
e) Kenusantaraan
Setiap materi muatan peraturan perundang-undangan senantiasa memperhatikan kepentingan seluruh wilayah Indonesia dan materi muatan peraturan perundang-undangan yang dibuat di daerah merupakan bagian dari sistem hukum nasional yang berdasarkan Pancasila dan UUD NRI Tahun 1945
f) Bhineka Tunggal Ika
Setiap materi muatan peraturan perundang-undangan harus memperhatikan keragaman penduduk, agama, suku dan golongan, kondisi khusus daerah serta budaya dalam kehidupan bermasyarakat, berbangsa, dan bernegara.
g) Keadilan
Setiap materi muatan peraturan perundang-undangan harus mencerminkan keadilan secara proporsional bagi setiap warga negara.
h) Kesamaan Kedudukan Dalam Hukum Dan Pemerintahan
Setiap materi muatan peraturan perundang-undangan tidak boleh memuat hal yang bersifat diskriminatif berdasarkan latar belakang, antara lain, agama, suku, ras, golongan, gender, atau status sosial.
i) Ketertiban Dan Kepastian Hukum
Setiap materi muatan peraturan perundang-undangan harus dapat mewujudkan ketertiban dalam masyarakat melalui jaminan kepastian hukum.
j) Keseimbangan, Keserasian, Dan Keselarasan
Setiap materi muatan peraturan perundang-undangan harus mencerminkan keseimbangan, keserasian, dan keselarasan, antara kepentingan individu, masyarakat dan kepentingan bangsa dan negara.
Variabel ini bersifat kumulatif dan/atau alternatif. Penggunaan asas ini disesuaikan dengan area substansi dari suatu peraturan perundang-undangan. Semakin peraturan perundang-undangan tersebut mengatur kearah moralitas maka asas yang digunakan semakin komprehensif.
2. DIMENSI KETEPATAN JENIS PERATURAN PERUNDANG-UNDANGAN”
Jenis dan hierarki Peraturan Perundang-undangan telah ditentukan dalam Pasal 7 dan Pasal 8 Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, sebagaimana telah diubah dengan Undang-Undang Nomor 13 tahun 2022 tentang Perubahan Kedua Atas Undang-Undang Nomor 12 tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan. Hierarki peraturan perundang-undangan adalah penjenjangan setiap jenis peraturan perundang-undangan yang didasarkan pada asas hukum bahwa peraturan perundang-undangan yang lebih rendah tidak boleh bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi. Oleh karena itu, kekuatan hukum suatu peraturan perundang-undangan adalah sesuai dengan hierarkinya sebagaimana dimaksud ditentukan dalam Pasal 7 dan Pasal 8 Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan.
Penilaian terhadap dimensi ketepatan jenis peraturan perundang-undangan dilakukan untuk memastikan bahwa peraturan perundang-undangan dimaksud sudah sesuai dengan jenis dan hierarki peraturan perundang- undangan, sebab setiap jenis peraturan perundang-undangan memiliki batasan untuk mengatur materi muatannya. Oleh karena itu, setiap Peraturan perundang-undangan harus benar-benar memperhatikan materi muatan yang tepat sesuai dengan jenis dan hierarki peraturan perundang-undangan tersebut.
Norma hukum itu berjenjang dalam suatu hierarki tata susunan, dalam pengertian bahwa suatu norma yang lebih rendah berlaku, bersumber dan berdasar pada norma yang lebih tinggi. Norma yang lebih tinggi berlaku bersumber dan berdasar pada norma yang lebih tinggi lagi. Demikian seterusnya sampai pada suatu norma yang tidak dapat ditelusuri lagi lebih lanjut yaitu berupa norma dasar (grundnorm). Di samping itu, Peraturan perundang-undangan yang lebih rendah tidak boleh bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi (lex superiori derogat legi inferior).
Dimensi ketepatan jenis peraturan perundang-undangan untuk menilai apakah materi muatan dalam peraturan perundang-undangan yang sedang dianalisis dan dievaluasi sudah mengatur ketentuan sesuai dengan jenisnya. Untuk melihat jenis dan materi muatan dimensi ketepatan jenis peraturan perundang-undangan dilihat dari perumusan norma masing-masing jenis peraturan peraturan perundang-undangan. Norma dalam peraturan perundang-undangan pada jenjang yang semakin ke atas, seharusnya dirumuskan dalam norma yang bersifat umum sehingga daya lakunya tidak cepat usang atau ketinggalan dengan perkembangan di masyarakat. Norma dalam peraturan perundang-undangan pada jenjang yang semakin ke bawah dirumuskan lebih teknis supaya tidak ada lagi ruang penafsiran atas pelaksanaan norma di atasnya.
Untuk mengetahui arah politik hukum dan arah kebijakan peraturan perundang-undangan dilihat dari rumusan konsiderans menimbang dan penjelasan umum peraturan perundang-undangan yang dinilai. Dari hasil analisis dapat diketahui apakah ketentuan-ketentuan yang dirumuskan dalam pasal-pasal atau ayat-ayat atau rincian lainnya sudah sejalan dengan tujuan dan arah yang ingin dicapai dari pembentukan peraturan perundang-undangan dimaksud.
Penilaian melalui dimensi ketepatan jenis peraturan perundang-undangan juga perlu melihat dasar mengingat yang mencantumkan peraturan perundang- undangan yang menjadi dasar pembentukan peraturan perundang-undangan tersebut. Pada bagian dasar hukum dalam suatu peraturan perundang-undangan, memuat dasar kewenangan pembentukan peraturan perundang-undangan (dasar hukum formil) dan peraturan perundang-undangan yang secara materiil dirujuk sebagai dasar untuk membentuk peraturan perundang-undangan lebih lanjut (dasar hukum materil).
Pada dasarnya materi muatan undang-undang adalah mengatur lebih lanjut amanat UUD NRI Tahun 1945. Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-undang pada dasarnya mengandung materi muatan yang sama dengan undang-undang. Peraturan Pemerintah mengandung materi muatan untuk menjalankan undang-undang sebagaimana mestinya, yaitu untuk melaksanakan perintah undang-undang atau untuk menjalankan undang-undang sepanjang diperlukan dengan tidak menyimpang dari materi yang diatur dalam undang-undang yang bersangkutan. Materi muatan Peraturanb presiden berisi materi untuk menjalankan undang-undang sebagaimana mestinya, yaitu dibentuk untuk menyelenggarakan pengaturan lebih lanjut dari undang-undang atau Peraturan Pemerintah baik secara tegas maupun tidak tegas diperintahkan pembentukannya. Sedangkan Peraturan Menteri merupakan pelaksanaan amanat atau penjabaran ketentuan pasal dalam Peraturan Pemerintah atau Peraturan presiden, Peraturan Menteri dapat juga mengatur lebih lanjut atas dasar kewenangan pendelegasian dari undang-undang yang disebut secara tegas dalam pasal suatu undang-undang, namun hanya sebatas peraturan yang bersifat teknis administratif. (petunjuk No. 211 Lampiran II UU No. 12 Tahun 2011).
Penilaian dimensi ketepatan jenis peraturan perundang-undangan sebenarnya melihat suatu peraturan perundang-undangan secara komprehensif atau menyeluruh (helicopter view), dengan menilai beberapa bagian peraturan perundang-undangan, mulai dari Judul Peraturan Perundang-undangan, Pembukaan Peraturan Perundang-undangan (Konsiderans Menimbang dan Dasar Hukum Mengingat), Batang Tubuh Peraturan Perundang-undangan, hingga Penjelasan Umum Peraturan Perundang-undangan, untuk memperoleh pemahaman yang menyeluruh mengenai politik hukum dibentuknya suatu peraturan perundang-undangan. Untuk membantu menuangkan rekomendasi dari hasil analisis pada dimensi ini dapat pula menggunakan cara memberi bobot penilaian dari masing-masing bagian peraturan perundang-undangan tersebut. Misalnya, bobot penilaian terhadap Judul Peraturan Perundang-undangan lebih kecil dari pada Pembukaan Peraturan Perundang-undangan, sedangkan bobot penilaian terhadap Batang Tubuh Peraturan Perundang-undangan idealnya paling besar dibandingkan bobot penilian terhadap Penjelasan Umum dan Pembukaan Peraturan Perundang-undangan.
3. DIMENSI POTENSI DISHAMORNI PENGATURAN.
Penilaian Dimensi Potensi Dishamorni Pengaturan dilakukan dengan pendekatan normatif, yaitu untuk mengetahui disharmoni pengaturan mengenai: 1) kewenangan, 2) hak, 3) kewajiban,4) perlindungan, dan 5) penegakan hukum. Cara melakukan penilaian Dimensi Potensi Dishamorni Pengaturan adalah dengan mengkaji 2 (dua) atau lebih peraturan perundang-undangan terkait yang setingkat ataupun berbeda hierarkinya atau antar pasal dalam suatu perundang-undangan tertentu yang memiliki potensi disharmoni dalam pengaturannya.
4. DIMENSI KEJELASAN RUMUSAN.
Penyusunan peraturan perundang-undangan dilakukan sesuai dengan teknik penyusunan peraturan perundang- undangan sebagaimana diatur dalam Lampiran II UU No. 12 Tahun 2011 tentang pembentukan peraturan perundang-undangan. Analisis terhadap kejelasan rumusan diperlukan untuk mereduksi pengaturan yang menimbulkan berbagai macam interpretasi dalam pelaksanaannya. Cara melakukan penilaian Dimensi Kejelasan Rumusan adalah dengan memperhatikan beberapa hal antara lain: sistematika pengaturannya, pilihan kata atau istilah, teknik penulisan, penggunaan bahasa peraturan perundang-undangan yang bercirikan: lugas dan pasti, hemat kata, objektif dan menekan rasa subjektif, membakukan makna kata, ungkapan atau istilah yang digunakan secara konsisten, memberikan definisi atau batasan pengertian secara cermat.
5. DIMENSI KESESUAIAN NORMA DENGAN ASAS MATERI MUATAN.
Selain asas umum materi muatan, sebagaimana dimaksud dalam analisis Dimensi Pancasila, peraturan perundang-undangan juga harus memenuhi asas-asas hukum yang khusus, sesuai dengan bidang hukum peraturan perundang undangan yang bersangkutan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 6 ayat (2) UU No. 12 Tahun 2011.
Oleh karenanya, analisis pada Dimensi Kesesuaian Norma dengan Asas Materi Muatan dilakukan untuk menilai apakah ketentuan-ketentuan dalam peraturan perundang-undangan tersebut telah mencerminkan makna yang terkandung dari asas materi muatan peraturan perundang-undangan, dalam hal ini asas-asas tertentu, sesuai dengan bidang hukum peraturan perundang-undangan yang bersangkutan. Misalnya:
- Asas Retroaktif dan Asas Legalitas (untuk peraturan perundang-undangan yang termasuk dalam ranah bidang Hukum Pidana);
- Asas Kebebasan Berkontrak dan Asas Pacta Sunt Servanda (untuk pertaruan perundang-undangan bidang Hukum Perdata);
- Asas Lex Rei Sitae dan Asas Lex Loci Contractus (untuk peraturan perundang-undangan yang termasuk ranah Hukum Perdata Internasional);
- Asas Kepastian, Asas Tidak Menyalahgunakan Kewenangan, dan Asas Pelayanan yang Baik (untuk peraturan perundang-undangan yang termasuk dalam ranah Hukum Administrasi Negara); atau
- Asas Tanggung Jawab Negara, Asas Kelestarian dan
Keberlanjutan, Asas Ekoregion untuk peraturan perundang-undangan yang termasuk dalam ranah bidang Hukum Lingkungan. Asas ekoregion adalah prinsip hukum dalam perlindungan lingkungan (UU No. 32 Tahun 2009) yang mewajibkan penyusunan peraturan mempertimbangkan karakteristik bentang alam, ekosistem, geografis, flora-fauna, dan kearifan lokal, bukan sekadar batas administratif.
6. DIMENSI EFEKTIVITAS PELAKSANAAN PERATURAN PERUNDANG-UNDANGAN.
Setiap pembentukan peraturan perundang-undangan harus mempunyai kejelasan tujuan yang hendak dicapai, dapat dilaksanakan, serta berdayaguna dan berhasil guna, sebagaimana diatur dalam Pasal 5 (huruf a dan huruf e) UU No. 12 Tahun 2011 tentang pembentukan peraturan perundang-undangan.
Penilaian Dimensi Efektivitas Pelaksanaan Peraturan Perundang-Undangan perlu dilakukan untuk melihat sejauh mana keberlakuan dan kemanfaatan dari suatu peraturan perundang-undangan yang bersangkutan di masyarakat, apakah sudah sesuai dengan yang diharapkan. Penilaian Dimensi Efektivitas Pelaksanaan Peraturan Perundang-Undangan perlu didukung dengan data empiris yang terkait dengan pengimplementasian peraturan perundang-undangan tersebut.
Salah satu cara yang bisa digunakan dalam melakukan penilaian dimensi Efektivitas Pelaksanaan Peraturan Perundang-Undangan adalah dengan melihat apakah tujuan yang menjadi dasar dari pembentukan suatu produk hukum telah dapat diwujudkan dalam kenyataan atau tidak. Jika tujuan yang menjadi dasar dari pembentukan suatu produk hukum tersebut telah dapat diwujudkan dalam kenyataan dilapangan maka dapat dikatakan implementasi dari ketentuan hukum tersebut telah efektif. Sebaliknya apabila tujuan yang menjadi dasar dari pembentukan produk hukum tersebut belum/tidak dapat direalisasikan maka dapat dikatakan implementasi dari hukum tersebut belum cukup efektif yang dapat disebabkan masih ada kesenjangan antara tujuan yang dicita-citakan (law in book) dengan kenyataan di masyarakat (law in action).
Dalam melakukan analisis dan evaluasi pada dimensi Efektivitas Pelaksanaan Peraturan Perundang-Undangan juga dapat dilengkapi dengan penggunaan metode Analisis Beban dan Manfaat (Cost and Benefit Analysis) atas suatu isu pengaturan dari peraturan perundang-undangan yang sedang dianalisis. Tujuan analisis ini adalah untuk menghitung rasio dampak manfaat dan beban/biaya yang timbul setelah dikeluarkannya peraturan perndang-undangan, apakah sudah sesuai dengan tujuan yang diharapkan.
Semoga bermanfaat,
Alih Usman (Bang Ali)
Penyuluh Hukum